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公开日期 2016年05月12日 关键词
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慈善法的十大亮点之慈善法解读(上)

------转自 “中国律师网”

2016年3月16日,第十二届全国人民代表大会四次第会议审议通过了《中华人民共和国慈善法》,将于2016年9月1日起施行。

近十多年来,中国的公益慈善行业飞速发展,公募基金会、非公募基金会、民间公益组织如雨后春笋般不断涌现。根据基金会中心网的公开数据,截至 2016 年3 月17 日,公募基金会有1546 家,而非公募基金会有3320家,捐赠总额从2006年不足100亿元发展到目前大约1000亿元。一些爱心人士的扶贫济困之举在赢得广泛赞誉的同时,也产生积极的示范作用,带动更多身边人助力慈善事业。通过慈善活动,“人人公益”的理念亦深入人心,形式也更多样化,例如微信运动捐赠步数、支付宝爱心捐赠中的各类公益项目等等。汶川大地震以及此后不断发生的重大自然灾害事故中,来自普通民众的慈善之举俯拾皆是,人与人之间守望相助的情感尤为感人。然而,在慈善事业蓬勃发展同时,一些丑闻接连曝光,有鱼目混珠,也有泥沙俱下。有的打着慈善旗号牟个人私利,有的发布虚假信息、捏造事实,骗取公众爱心;有的慈善组织信息不公开、财务混乱;从郭美美微博炫富事件开始,慈善公益的质疑话题不断发酵,后续又出现嫣然天使基金7000万善款去向遭质询、类C2C平台施乐会向求助者收取“置顶费”、公益组织“一公斤”财务自曝账目混乱等等事件,超越底线的慈善丑闻时有发生,暴露出慈善领域或多或少存在挪用善款、骗捐诈捐、信息不公开透明的问题,不仅玷污了慈善的美誉,伤害了慈善的公信力,也让慈善捐助一度跌入低谷。

慈善乱象暴露出慈善事业政策法规体系不健全、监督管理措施不完善、慈善活动不规范等问题。其中,慈善立法滞后是制约慈善事业健康发展的重要因素。慈善法制的不健全,给意图通过慈善公益牟取利益之人创造了机会,也让民众逐渐失去对慈善公益的信心。

我国的慈善立法历程可追溯至2005年9月,当时民政部正式向全国人大和国务院法制办公室提出《慈善事业促进法》的立法建议。2007年初,据民政部透露,慈善法已纳入人大立法计划。2008年,慈善立法列入十一届全国人大常委会立法规划第一类项目。在列出立法时间表和路线图之后,2015年10月30日,《中华人民共和国慈善法(草案)》(以下简称“慈善法草案”)首次提请全国人大常委会审议。至2016年3月16日,《中华人民共和国慈善法》(以下简称“《慈善法》”或“慈善法”)由全国人大通过并经习近平主席签发主席令,正式公布。

《慈善法》分总则、慈善组织、慈善募捐、慈善捐赠、慈善信托、慈善财产、慈善服务、信息公开、促进措施、监督管理、法律责任以及附则,计十二章、共一百十二条,其核心思想是鼓励、规范慈善,树立慈善公信。从整体上看,2016年9月1日起实施的《慈善法》,对慈善活动及其主体进行了界定,对慈善组织的行为准则和内部治理方面提出了公信要求,突出强化了慈善组织的信息公开义务,明文规范了慈善募捐行为,首次规定了慈善信托,明确了慈善活动享受税收优惠,等等。可以说,新慈善法体现了十大亮点。

本文拟就慈善法章节中相应重点条款做一些粗浅的解读,以求方家指教。

第一大亮点,慈善法界定了慈善活动及其主体。

《慈善法》第二条规定:“自然人、法人和其他组织开展慈善活动以及与慈善有关的活动,适用本法”。那么,究竟何种活动可以称为慈善活动以及从事该慈善活动的主体,第一章“总则”第三条可见一斑:

第三条 本法所称慈善活动,是指自然人、法人和其他组织以捐赠财产或者提供服务等方式,自愿开展的下列公益活动:

(一)扶贫、济困;

(二)扶老、救孤、恤病、助残、优抚;

(三)救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害;

(四)促进教育、科学、文化、卫生、体育等事业的发展;

(五)防治污染和其他公害,保护和改善生态环境;

(六)符合本法规定的其他公益活动。

第二大亮点,第二章“慈善组织”规定了慈善组织的设立及其组织形式。

《慈善法》颁布以前,慈善组织都是按照《基金会管理条例》和《社会团体登记管理条例》等法规规定的不同标准来设立,其中所规定的资产数额、构成人数等条件相当复杂苛刻。我国只承认法人形态的慈善组织,且对其设立程序采取了“双重许可”的原则,即慈善法人在得到两个同级部门或上下级部门的许可,得到政府主管机关的许可后,还必须经过专门的登记机构审批和登记。与之不同的是,新慈善法不再要求设立慈善组织必须有业务主管部门的许可,仅规定其设立应当向县级以上人民政府民政部门申请登记,民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。慈善组织经过登记的社会组织形式,依照慈善法,有基金会、社会团体、社会服务机构等三种形式。这意味着,今后慈善组织登记或申请认定的门槛或将降低,我国社会组织双重管理体制或将被打破,以慈善基金会等为财富保护传承模式的富人慈善将更为普遍。

第八条 本法所称慈善组织,是指依法成立、符合本法规定,以面向社会开展慈善活动为宗旨的非营利性组织。

慈善组织可以采取基金会、社会团体、社会服务机构等组织形式。

第十条 设立慈善组织,应当向县级以上人民政府民政部门申请登记,民政部门应当自受理申请之日起三十日内作出决定。符合本法规定条件的,准予登记并向社会公告;不符合本法规定条件的,不予登记并书面说明理由。

本法公布前已经设立的基金会、社会团体、社会服务机构等非营利性组织,可以向其登记的民政部门申请认定为慈善组织,民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。符合慈善组织条件的,予以认定并向社会公告;不符合慈善组织条件的,不予认定并书面说明理由。

有特殊情况需要延长登记或者认定期限的,报经国务院民政部门批准,可以适当延长,但延长的期限不得超过六十日。

正因为慈善组织是一种特殊的社会组织形式,在出现法定终止情形时,该类慈善组织的终止就有其特殊性。对此,慈善法第十七条、第十八条规定,慈善组织的终止,必须经过清算程序清算;如有剩余财产的,转给宗旨相同相近的慈善组织,而不是像企业那样由投资人分配。清算完成须公告,最后应办理注销登记。

第十七条 慈善组织有下列情形之一的,应当终止:

(一)出现章程规定的终止情形的;

(二)因分立、合并需要终止的;

(三)连续二年未从事慈善活动的;

(四)依法被撤销登记或者吊销登记证书的;

(五)法律、行政法规规定应当终止的其他情形。

第十八条 慈善组织终止,应当进行清算。

慈善组织的决策机构应当在本法第十七条规定的终止情形出现之日起三十日内成立清算组进行清算,并向社会公告。不成立清算组或者清算组不履行职责的,民政部门可以申请人民法院指定有关人员组成清算组进行清算。

慈善组织清算后的剩余财产,应当按照慈善组织章程的规定转给宗旨相同或者相近的慈善组织;章程未规定的,由民政部门主持转给宗旨相同或者相近的慈善组织,并向社会公告。

慈善组织清算结束后,应当向其登记的民政部门办理注销登记,并由民政部门向社会公告。

最值得注意的亮点在于第三章“慈善募捐”,要求公开募捐需要具备相应资质,公开募捐必须履行法定义务。

首先,公开募捐的慈善组织必须拥有资质。募捐分公开募捐和非公开的定向募捐两类,对于公开募捐,只能由具有规定资质的慈善组织进行。依据慈善法的规定,个人不得公开募捐。个人公开募捐难以规范管理,相关部门也无法对资金的使用进行监督,容易引发骗捐、诈捐事件,如安徽女子谎称“因救人被狗咬”募款事件、广西女子谎称父亲在天津爆炸中丧生的募捐事件等,都表明个人募捐需要规范。公开募捐,应当取得公开募捐资格。个人不能发起公开募捐,但个人在自身面临困难时向社会求助,是一项正当的权利。个人求助不属于慈善活动,不受慈善法调整,法律不限制,但是求助的真实性需要大家自行判断。由于公开募捐涉及慈善财产的筹集和管理,是用别人的钱办善事,因而需要加以规范和管理。为此,慈善法第二十二条明确规定慈善组织开展公开募捐应当取得公开募捐资格;同时第二十六条规定,不具有公开募捐资格的慈善组织和个人基于慈善目的,可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作,由该慈善组织开展公开募捐,募得款物由具有公开募捐资格的慈善组织管理。这一规定既有利于加强对公开募捐行为的规范,又有利于鼓励更多的组织和个人参与慈善活动,符合我国实际情况,是可行的。因此,个人如果要募捐,可以通过慈善组织来做,这样依法募捐、有法可依。此条给予了个人求助者或者试图为家人、朋友、同学等募集医疗款项的较为保险的途径,即与有公募资质的慈善组织合作进行公开募捐。

第二十二条 慈善组织开展公开募捐,应当取得公开募捐资格。依法登记满二年的慈善组织,可以向其登记的民政部门申请公开募捐资格。民政部门应当自受理申请之日起二十日内作出决定。慈善组织符合内部治理结构健全、运作规范的条件的,发给公开募捐资格证书;不符合条件的,不发给公开募捐资格证书并书面说明理由。

法律、行政法规规定自登记之日起可以公开募捐的基金会和社会团体,由民政部门直接发给公开募捐资格证书。

第二十六条 不具有公开募捐资格的组织或者个人基于慈善目的,可以与具有公开募捐资格的慈善组织合作,由该慈善组织开展公开募捐并管理募得款物。

同时,慈善法要求,慈善募捐必须公开,必须履行法定义务。

以往实行了多年的公募权限制,在实践中业已成为体制外慈善机构的拦路虎。这种体制将基金划分为全国性基金和地方性基金,分割了公募权,阻碍了公募基金的发展。新慈善法放开公募地域限制,捐赠人的捐赠行为不受地域限制,很大程度上推动公募基金的发展,有望使得公募基金迎来发展良机,使得体制外慈善组织能通过较低的门槛成为公募组织,在资质层面扫清了社会团体慈善发展的障碍,对社会团体慈善起到推动和提升作用。在慈善法的作用下,我国慈善体系将日益透明化、规范化、组织化以及专业化。另外,为了规范在互联网上进行募捐这种形式,第三章也做了规定,即有“公开募捐资格证书”的慈善组织可以通过网络进行公开募捐,但在何种网络平台上公开募捐,有规定加以限制。在微博、微信朋友圈开展公开募捐行为目前不可行,但个人在此类平台上求助是可以的。一些平台对于慈善组织是否具有公开募捐资质有验证的义务,但如果因此类平台的故意或重大过失而纵容了骗捐、诈捐行为,是否需要承担连带责任,值得思考。

第二十三条 开展公开募捐,可以采取下列方式:

(一)在公共场所设置募捐箱;

(二)举办面向社会公众的义演、义赛、义卖、义展、义拍、慈善晚会等;

(三)通过广播、电视、报刊、互联网等媒体发布募捐信息;

(四)其他公开募捐方式。

慈善组织采取前款第一项、第二项规定的方式开展公开募捐的,应当在其登记的民政部门管辖区域内进行,确有必要在其登记的民政部门管辖区域外进行的,应当报其开展募捐活动所在地的县级以上人民政府民政部门备案。捐赠人的捐赠行为不受地域限制。

慈善组织通过互联网开展公开募捐的,应当在国务院民政部门统一或者指定的慈善信息平台发布募捐信息,并可以同时在其网站发布募捐信息。

第二十七条 广播、电视、报刊以及网络服务提供者、电信运营商,应当对利用其平台开展公开募捐的慈善组织的登记证书、公开募捐资格证书进行验证。

另外,如果出现骗捐、诈捐行为,慈善法在明令禁止的同时,也明文给予严厉打击。在以往的公开募捐中,骗捐、诈捐行为屡见不止,尤其是在社交平台如微博、微信朋友圈等的骗捐行为,例如之前有女子在微博谎称被狗咬而无钱医治、男子扮“知乎女神”骗捐事件。慈善法第三十一条、第三十三条明文禁止骗捐、诈捐行为,并且规定对于该类行为的法律责任,依据第一百零七条及第一百零九条,由公安查处,构成刑事犯罪的,依法追究刑事责任。

第三十一条 开展募捐活动,应当尊重和维护募捐对象的合法权益,保障募捐对象的知情权,不得通过虚构事实等方式欺骗、诱导募捐对象实施捐赠。

第三十三条 禁止任何组织或者个人假借慈善名义或者假冒慈善组织开展募捐活动,骗取财产。

第一百零七条 自然人、法人或者其他组织假借慈善名义或者假冒慈善组织骗取财产的,由公安机关依法查处。

第一百零九条 违反本法规定,构成违反治安管理行为的,由公安机关依法给予治安管理处罚;构成犯罪的,依法追究刑事责任。

第四个亮点,慈善法从捐赠人的角度规定了“慈善捐赠”及其权益。

按照第四章的规定,慈善捐赠财产可以是资金、实物、有价证券、股权、知识产权收益等有形或者无形财产。一般情况下,大额捐赠要通过慈善组织进行,以便享受国家税收优惠政策,如果不经由慈善组织进行捐赠,无法享受税收优惠。小额捐赠如果捐赠人没有享受税收优惠政策的要求,可以不通过慈善组织,直接向受益人捐赠。对于数额较大的捐赠,签订捐赠协议是慈善组织的义务;并且,慈善组织接受捐赠,应当向捐赠人开具由财政部门统一监(印)制的捐赠票据。另外,捐赠人有权约定受益人(受益人不得为捐赠人的利害关系人)与捐赠财产的用途,并享有知情权,如发现慈善组织滥用捐赠财产的,捐赠人有权要求其改正;拒不改正的,捐赠人可以向人民法院起诉。

第三十五条 捐赠人可以通过慈善组织捐赠,也可以直接向受益人捐赠。

第三十六条 捐赠人捐赠的财产应当是其有权处分的合法财产。捐赠财产包括货币、实物、房屋、有价证券、股权、知识产权等有形和无形财产。

捐赠人捐赠的实物应当具有使用价值,符合安全、卫生、环保等标准。

捐赠人捐赠本企业产品的,应当依法承担产品质量责任和义务。

第三十九条 慈善组织接受捐赠,捐赠人要求签订书面捐赠协议的,慈善组织应当与捐赠人签订书面捐赠协议。

书面捐赠协议包括捐赠人和慈善组织名称,捐赠财产的种类、数量、质量、用途、交付时间等内容。

第四十二条 捐赠人有权查询、复制其捐赠财产管理使用的有关资料,慈善组织应当及时主动向捐赠人反馈有关情况。

慈善组织违反捐赠协议约定的用途,滥用捐赠财产的,捐赠人有权要求其改正;拒不改正的,捐赠人可以向民政部门投诉、举报或者向人民法院提起诉讼。

考虑到捐赠人享有权利的同时在特定情况下捐赠人应当履行一定的义务,对于“诺而不捐”的行为,慈善法第四十一条规定,在一定情形下捐赠人应当履行捐赠义务和要求捐赠人履行义务的主体及方式。当捐赠人公开承诺捐赠,或者捐赠财产用于扶贫、济困、扶老、救孤、恤病、助残、救助自然灾害、事故灾难和公共卫生事件等突发事件造成的损害,并且签订了捐赠协议时,慈善组织或受赠人可以先要求捐赠人交付,若捐赠人拒不履行捐赠义务的,上述主体可以向法院申请支付令或起诉。对此,全国政协委员、国浩律师事务所合伙人施杰律师说,承诺捐赠后就不该反悔,否则慈善组织有权通过法律诉讼要求承诺人履行捐款承诺。企业和个人要量力而行,签订捐赠协议后无法兑现承诺或反悔,将要受到法律约束和惩罚。此外,该四十一条第二款的规定,与《合同法》中有关可以不再履行赠与义务的规定类似,给予了捐赠人特定情形下的救济。

第四十一条 捐赠人应当按照捐赠协议履行捐赠义务。捐赠人违反捐赠协议逾期未交付捐赠财产,有下列情形之一的,慈善组织或者其他接受捐赠的人可以要求交付;捐赠人拒不交付的,慈善组织和其他接受捐赠的人可以依法向人民法院申请支付令或者提起诉讼:

(一)捐赠人通过广播、电视、报刊、互联网等媒体公开承诺捐赠的;

(二)捐赠财产用于本法第三条第一项至第三项规定的慈善活动,并签订书面捐赠协议的。

捐赠人公开承诺捐赠或者签订书面捐赠协议后经济状况显著恶化,严重影响其生产经营或者家庭生活的,经向公开承诺捐赠地或者书面捐赠协议签订地的民政部门报告并向社会公开说明情况后,可以不再履行捐赠义务。

(未完待续)