成都市统筹城乡发展工作考察报告

作者: 来源:统筹办 发布时间:2013年11月13日 00:11 点击数:

为学习借鉴成都统筹城乡发展的先进理念和成功经验,促进我市统筹城乡发展工作向纵深推进,加快我市城乡经济社会一体化建设步伐, 10月22日—26日,市统筹办部分干部由副市长李振兴同志(在成都市温江区统筹委挂职任副主任)带队,与市规划局党组书记苏东平(在温江区挂职任建设局局长助理)、中连乡党委书记潘汉波(在温江区公平街道办事处挂职任主任助理)一道,赴成都部分区县进行了学习考察。学习考察期间,考察团成员与成都市有关单位就统筹城乡发展工作进行了交流,实地考察了部分市县区的乡镇、村社、企业和城市建设,比较全面地了解了当地统筹城乡发展的总体思路、组织布局、实施举措和发展成效,使我们对成都市统筹城乡发展的路径、方法有了一个比较清晰的认识。

这次学习考察触动大、启发深,大家一致认为,成都市农业产业规模逐步成型、农村集体土地制度灵活、农村社会管理措施到位。成都在统筹城乡发展方面敢为人先的发展思路、与时俱进的发展模式、创业实干的浓厚氛围,给考察团成员留下了深刻印象,达到了解放思想、增长见识、开阔视野、拓宽思路的目的,极大地增强了加快我市经济社会发展的紧迫感、使命感和责任感,也进一步坚定了大家加快统筹城乡发展步伐的信心和决心。

一、成都统筹城乡发展工作的特色与亮点

四川省成都市是国务院确定的西南地区科技、商贸、金融中心和交通、通信枢纽,辖9区4市6县,1.24万平方公里,总人口1407.08万,其中农村人口占63﹪,是典型的大城市带大农村的城乡格局。2003年,成都市正式决定全面启动统筹城乡改革实践,2006年1月正式确立“城乡统筹、四位一体科学发展总体战略”,2007年6月,成都市正式获批全国统筹城乡综合配套改革试验区,2009年底,在多年统筹城乡改革发展的基础上,成都市借鉴英国著名城市规划专家埃比尼泽·霍华德田园城市“自然之美、社会公正、城乡一体”的理念,确立了“建设世界现代田园城市”的统筹城乡发展目标。

成都市统筹城乡发展的总体战略是:以还权赋能为核心,以经济市场化、管理民主化、社会公平化为取向,以健全现代产权制度、完善基层治理机制和促进城乡基本公共服务均等化为主要内容。在考察中,农村集体土地制度改革、农业产业发展、农村社会管理等三个方面对我们触动最大。

(一)农村集体土地制度改革状况

成都市按照“三集中”( 工业向集中发展区集中,农民向城镇集中,土地向规模经营集中)的城乡统筹发展战略,稳步地进行了农村土地流转工作。

1.确权颁证,明晰农村产权。2008年,成都启动农村产权制度改革试点,改革重点是开展农村集体土地和房屋确权登记、创新耕地保护机制、推动土地承包经营权流转、推动农村建设用地使用权流转和开展农村房屋产权流转试点等。确权颁证是成都农村产权制度改革的关键,它既是农村资产权益的一次调整,更是这种权益的一种明确。

2.构建流转体系,激活资本要素。成都有三种土地流转和规模经营方式:第一种是按照“大统筹、大集中”的思路,对农民“双放弃”(即自愿放弃宅基地使用权和土地承包经营权)后的宅基地和耕地两类土地实施整理,推进土地跨区域流转。这种模式主要针对已在城市找到工作且家庭收入中有80%以上是非农收入、有宅基地和耕地的农户,申请双放弃后由政府部门核查批准后获得一定补偿,入住政府出资统一建设的集中居住点,户口变成居民,进入失地农民社保系统。第二种是以农业产业化项目规模化经营为依托推进土地集中流转,按照依法、自愿、有偿的原则,采取转包、租赁、入股等形式,稳步推进土地向农业龙头企业、农村集体经济组织、农民专业合作经济组织和种植大户集中,实现土地流转、规模经营和农民增收。第三种是将集体资产、集体土地股份化后进行统一流转。成都及其各区市县都建立了规范有序的流转平台——农村产权流转交易服务中心,负责土地流转相关信息的收集、整理和发布,组织农村产权交易。此外,组建农村产权流转担保公司,为农村土地流转和抵押融资、农村建设贷款及农村劳动者创业贷款等提供行为和信用担保。

3.设立“耕保基金”,守住耕地红线。成都制定了耕地保护基金使用管理办法和基金筹集与使用管理实施细则。耕地保护基金由市、县两级财政设立,补贴标准为基本农田每年每亩400元、一般耕地每年每亩300元,补贴标准可根据全市经济社会发展状况和耕地保护基金运作情况作调整;补贴的90%作为农民的养老保险金,划入其社保账户,剩余的10%作为耕地流转担保资金和农业保险补贴。政府与农民签订《耕地保护合同》,农户承担耕地保护责任,违约将被追回补偿款并承担相应惩罚。如耕地发生流转,耕保金的发放对象并不随之改变。农民在享受经济补偿的同时,也戴上了保护耕地的“紧箍咒”,这有效保护了耕地特别是基本农田,确保了耕地总量不减少、粮食生产能力不降低。

成都市温江区万春镇幸福村通过实施农村土地综合整治项目(简称为“幸福田园”项目),按照“城在园中,园在城中,城乡交融,浑然一体”的现代田园城市理念,打造“房前花园屋后田园幸福村民幸福到家”的镇村型田园城市形态示范点,并以此为载体大胆创新,在不变动农地产权关系的基础上探索城市近郊农村的新型城市化道路。

成都市温江区万春镇幸福村,地处江安河三支渠以南、成青快速通道东侧,通过成青旅游通道连接天府花城、国色天乡主题乐园和云湖天乡生态休闲度假区,属于温江区北部国际乡村休闲旅游度假片区,总面积1390.2亩。万春镇“幸福田园”项目是全市农村土地综合整治示范项目之一,涉及万春镇幸福村6个组17个院落、380户。项目区内苗木、竹林、水系资源丰富,具有典型的川西林盘形态。“幸福田园”项目实施后,17个院落的村民集中到4个院落居住,并围合成一个林盘居住组团。农户新居以独立三层川西民居建筑风格为主,房前置花园,屋后连田园,围合成多个院落,保留原风俗、原风貌、原生态,并完善所有配套设施,水、电、气、讯、路、排与主城区“大并网”。 充分利用川西林盘资源和田园林园风光,打造刘家大仓、李家烧坊、江安新桥等一批生态特色休闲观光和乡村特色会所酒店,探索形成了农村土地产权资源有效利用和镇村型田园城市形态示范点。

该项目涉及宅基地面积共142.1亩。在土地综合整治中,新修建的农民集中居住区占用建设用地58.5亩;通过整理节约出来的建设用地中,有41.1亩用于就地发展乡村度假旅游产业,另有42.5亩以每亩35万元的价格将其建设用地指标流转给温江区土地储备中心用于城镇和工业规划区使用。“幸福田园”项目的核心内容是以自主自愿和公开透明为基本原则,以农民为主体进行土地综合整治和房屋拆建,通过公开招商的方式引进社会资金投入,有效整合财政专项资金,依托优势产业集群,对当地社区进行统一规划和打造,全程由农民集体参与协商和决策,从而使农民在不失去土地资源、不改变社区原有社会关系的前提下,实现居住地点由分散向集中转变、主导产业由第一产业向第三产业转变。

“幸福田园”项目,创新了城乡土地管理制度。首先,农民与建设用地市场实现了直接对接,没有经过土地征收环节就将土地交给社会投资者开发,简化了土地交易环节,节省了中间成本。其次,初步实现了城乡建设用地市场一体化,农村集体作为农村土地所有者在土地市场上公开招标,承担起土地经营管理的责任和义务。再次,在透明的市场机制运作下,农村集体建设用地能够以城乡均等的价格交易,由此提高了农村土地的市场价值,使农民分享了城市化带来的收益,有利于消除城乡差别。

(二)农业产业发展状况

成都市按照在近郊区发展休闲农业,在中郊区发展高产、优质、高效、生态、安全农业,在远郊区发展生态农业、特色农业、旅游农业的总体布局,按照区域化布局、规模化种养、标准化生产、产业化经营的现代农业要求,在邛崃、蒲江、大邑、崇州、新津、双流、金堂和彭州等地建立优质生猪、家禽集约化养殖产业带;在双流、彭州、金堂、郫县、龙泉驿、新都、邛崃、大邑、崇州、都江堰等地建立优质特色蔬菜产业带;在龙泉山丘陵地区和大小五面山、长丘山地区建立优质杂柑产业带;在龙门山脉、邛崃山脉的都江堰、蒲江、邛崃等地建立优质猕猴桃产业带;在温江、郫县、都江堰等地建立花卉苗木产业带;在大邑、金堂、郫县建立食用菌产业基地;在蒲江、邛崃、都江堰等地建立名优茶叶产业带;在邛崃、大邑、彭州、崇州、新津、蒲江、双流、金堂等的山地和深丘地区建立竹源和工业原料林基地;在双流、都江堰、彭州等地建立水产养殖生产基地。在全市十大产业布局规划中全面实施农业标准化和全程质量跟踪,创建了一批国家级、省级农业标准化示范区、示范基地。

四川省成都市锦江区三圣乡位于城乡结合部,“五朵金花” 其实就是三圣乡的五个小村子。这五个村子,各有特色,以红砂村的“花香农居”、幸福村的“幸福梅林”、驸马村的“东篱菊园”,万福村的“荷塘月色”,江家堰村的“江家菜地”等“五朵金花” 命名的品牌休闲观光农业区,占地12平方公里,现已成为国内外享用盛名的休闲旅游娱乐度假区,被评定为国家4A级风景旅游区,胡锦涛、温家宝等数位中央领导亲临视察。“五朵金花” 休闲观光农业区不仅整合了成都市城郊区域之间的农村旅游资源,而且将农村旅游与农业休闲观光、古镇旅游、节庆活动有机结合起来,形成了以农家乐、乡村酒店、国家农业旅游示范区、旅游古镇等为主体的农村旅游发展业态,在不断提升成都市旅游总体实力的同时,还丰富了农村旅游的内涵,促进了农村休闲观光农业的可持续协调发展。近6年来,年均接待游客900万人次左右,年产值达1.8亿元,村集体收入达到3583万元。通过景区建设,在区内从事多种开发经营的3000多户农民(11500多人),全部就地转为市民,解决了9790个农民的就业安置,加快了城乡一体化的步伐;带动了商贸业、服务业等相关产业和县域经济发展;“五朵金花”旅游景区每年对地方财政收入贡献达近千万元。目前,该项目正整体申报5A级国家旅游示范区。

“五朵金花”的快速发展,主要得益于规模化经营,用连片联户开发,共同扩大发展的市场空间,破解农民单家独户闯市场的风险,走出了一条专业化、产业化、规模化的发展之路。在产业布局上,围绕共同做大做强休闲观光农业这一主导产业,五个景区实现一区一景一业错位发展的格局。“花香农居”:以建设中国花卉基地为重点,全方位深度开发符合观光产业的现代农业,主办各种花卉艺术节,促进人流集聚。“荷塘月色”:以现有1074亩水面为基础,大力发展水岸经济,建设融人、水、莲、蛙为一体的自然景观。“东篱菊园”:依托丘陵地貌,构建菊文化村,引导游客养菊、赏菊、品菊,陶冶道德精神情操。“幸福梅林”:用3000亩坡地培育20万株梅花,建设以梅花博物馆为主要景点的梅林风景。“江家菜地”:把500余亩土地平整成0.1亩为一小块的菜地,以每块每年800元租给城市市民种植,丰富市民和儿童对发展绿色产业的兴趣。由于连片联户经营和“一村一景一业”创意新颖,打造出了各具特色、相互关联的休闲观光农业品牌。

“五朵金花”从建设到管理,始终体现了政府的强势推动。在任何情况下,政府抓规划蓝图不动摇、抓国家级名牌的标准不降低。几年来,在旧村庄改造中,涉及拆迁等各种农民实际利益的问题,各级政府不回避矛盾,按照“宜拆即拆、宜建则建、宜改则改”等办法改造了3000多户旧农居,把原来的6个行政村合并成5个景区,农民在新景区就地转市民,统一缴纳“三金”,按照城市社区进行管理。区政府和街道办先后投资9745万元用于水、电、路、气和污水排放等公共设施建设,给企业和农户创造出了投资搞农村休闲娱乐场所有利可图的市场空间。在政府的推动引导下,企业和农户投资8000多万元用于整修农居、新建花卉市场和游泳馆等经营性项目。

(三)农村社会管理创新状况

成都市通过创新社会管理,构建了“还权、赋能、归位” 的基层社会管理新格局。

(一)还权于民。在中心城区,院落、楼栋已经成为社会管理的最小单位。为适应当前城市社区规模过大,仅靠社区居委会进行社区管理难以全覆盖、社区服务难以具体化的现实,许多创新措施(如武侯区的院落管委会、锦江区的一辕带两翼、青羊区的楼栋长等)都是力图把基层社会管理权细化,还权于民,让更多的居民参与到基层社会管理的队伍中来,通过多种形式的居民自治,形成“政府支持、居民自治、规范有序、充满活力”的基层社会管理体制。在农村,村民小组的管理功能得到重视。尤其是社区(村)两级议事会的普遍建立,使居(村)民小组的代表更多居民发声的作用得到发挥,普遍形成了“社区-居民小组-院落楼栋”的三级管理服务网络,“还权于民”的格局开始形成,居民自治的工作机制也开始建立。截止2010年9月,成都市2048个村和701个涉农社区,均按照公开公正、结构均衡的原则,组建了村民议事会和村民小组议事会,共推选村民议事会成员8.6万余人、村民小组议事会成员17.2万余人。

(二)赋能于民。为了增强社区的管理能力,必须提高社区的服务能力,成都市在“还权于民”的基础上 “赋能于民”。为社区“赋能”就是为社区注入公共资源,为社区开展活动注入能量、提高能力、发挥其主观能动性。从2009年起,成都市由市县两级政府财政每年为每个建制村和涉农社区提供不低于20万的村级公共服务资金,锦江区、武侯区、青羊区、高新区和金牛区也从2010年开始由区财政为城市社区配置每年不低于20万的“社区公共服务专项资金”,由社区居民通过民主议事自行支配使用。政府希望以此作为“种子基金”,带动对基层管理的社会投入,着手解决社区公共服务经费不足的问题。

(三)政社归位。就是通过改革,剥离街道办的经济职能和社区的行政职能,实现街道办事处和社区居委会的“两剥离双归位”,达到“政社归位、责权统一”。街道办把社会管理和公共服务作为主要职责,把社区作为自己的根据地,把社区服务视为己任。街道办接管了原来由社区承办的行政职能,居委会才更有动力和压力去认真履行自己的自治职责。

成都市温江区涌泉街道瑞泉馨城集中居住区系按照“三个集中”和集约统筹利用土地的要求建设起来的农民集中安置区。社区面积694亩,包含已建成入住的4个安置小区和学校、卫生院等附属公用设施。社区总人口1.3万人,含常住人口8200余人,流动人口近5000人,下设21个居民小组。其创新社会管理的主要做法是:一是坚持以居住地为核心,深入推进社会管理创新。以三大体系和四大路径,充分运用产权改革成果,加快股份合作社组建和户籍迁转。按照“应确尽确”的原则,完成50个居(村)民小组的农村承包土地经营权实测确权颁证,以及耕保合同卡的发放工作。完成股份经济合作社改造,组建了瑞泉馨城资产管理公司,成立了瑞泉馨城、双堰、洪江三个股份经济合作社联社,有效地促进了“政经分离”,加快了社区化进程,为推进集中居住区进一步社区化和社会管理创新奠定了基础。二是积极试点和探索了小网格精细化服务管理模式。打造了集数据处理、决策研判、管理指挥、任务反馈、绩效考核、工作预警、数字城市管理和安防指挥调度于一体的“数字涌泉”综合服务管理信息平台。其核心为“一中心三机制”:打造“数字涌泉”社会管理综合指挥中心,构建分片包干、网格管理,一岗多能、扁平指挥,资源整合、信息共享三大工作机制。三是强化群众主体作用发挥和深化居民自治。完善了“四会联治、三级共管”格局体系(议事会、监委会、业委会、居委会联合治理,居委会、院落委员会、楼栋长共同管理)。与此同时,通过多项措施着力打造“品牌议事会”,努力使居民在社会管理中体现“共建共享”主体地位,使其普遍化、制度化、科学化。四是广泛动员社会力量参与社会管理创新。探索建立了党委领导、群众自治、社会组织广泛参与的农村新型社区治理模式。形成了以基层党组织为核心,行政法治、群众自治、社会共治的“1+3”社会管理新格局。把文化活动与体育活动、文化活动与居民教育相结合,强化居民教育和主人翁意识培养,增强了居民认同感、归宿感。多渠道培养和团结了大量骨干群众,广泛发动群众力量,对城乡环境整治及项目拆迁建设中的不良行为进行有效的监管、抵制和打击。

二、几点建议

(一)农业产业发展亟需引导。随着统筹城乡发展工作的不断深入,我市农村基础设施基本完备,为实现可持续发展,各级政府需要加强引导广大农村的农业产业发展的力度。我市农业产业发展,一定要把拓展产业发展空间与促进 “三农”全面发展有机结合起来,把推进村庄整治和基础设施建设有机结合起来。要科学制定产业发展规划,并与有关部门、地方政府乡村建设规划、资源环境保护规划相衔接,在充分考虑投入能力、市场容量的基础上,坚持因地制宜,适度开发,有序发展。要充分发挥政府宏观指导作用,建立扶持农村产业发展政策体系,形成联动管理机制,加快基础设施建设,从政策、资金、技术、业务培训等方面给予扶持。制定统一规范的农村产业发展管理办法和质量标准,建立有效的监督管理体系,加强监管,防止无序竞争。

(二)农村社会管理亟需创新。当前,社会体制改革与经济体制改革不相适应的情况仍然十分明显,同时因为社会建设资源分配不均,百姓不能共享改革发展的成果,社会管理问题越来越突出。随着社会形势的快速发展、居民需求的不断提高和干部队伍的素质提升,越来越迫切需要党和政府必须围绕构建中国特色社会主义管理体系,推进基本公共服务均等化,在创新管理体制、建立基本公共服务体系、建设现代社会组织体制、形成良好的管理机制等方面有新的突破。

(三)农村集体土地制度创新亟需顶层设计。农村产权制度改革的重点必将由初期确定产权的初始配置向确保产权的二次配置转变。成都市温江区于2008年全面启动了以农村产权制度改革成果为基点实施要素优化配置的农村产权制度改革,并于2010年底完成了“确权颁证”的改革目标。农村产权制度改革的最终目的是实现承包地、宅基地、房屋等农村财产权利的流动并在流动中实现资产增值,从而赋予农民自我发展的能力。万春镇 “幸福田园”项目充分利用农村产权制度改革的成果,由农民股份合作社代表农民委托温江区农村产权流转服务中心发布土地综合整治和房屋建设项目招商信息,通过市场公开、竞争定价确定社会投资者,直接与市场对接,获得集体建设用地指标流转收益。这些制度的创新,需要突破许多现行政策的障碍,需得到省级政府支持。

(四)乡风文明建设亟需加强。乡风文明是社会主义新农村建设的灵魂,具体体现在:农村科普、教育、文化、卫生、体育等事业协调发展;农民的思想状况、精神风貌良好,文化涵养、科学素养、道德水准不断提高。在社会主义新农村建设过程中,应该充分有效地调动群众的积极性、主动性和创造性,大力推进农村乡风文明建设,形成社会文明风尚,构建和谐新农村,实现城乡协调发展。

(五)新型城镇化建设亟需抢抓机遇。中央连续七年就“三农”工作下发1号文件,但与往年不同的是,推进城镇化成为今年“三农”工作的重要一环。这表明,城乡统筹、以城带乡,加快发展中小城镇,富裕农民、转移农民已经上升为今后“三农”工作的重要思路。我市近几年的实践证明,加快推进新型城镇化,对于集聚和整合生产要素,带动周边地区发展,促进农村剩余劳动力转移,优化农业产业结构,实现城乡经济和市场协调发展具有十分重要的意义。因此,我们要牢牢把握新型城镇化建设这一历史机遇,推动统筹城乡发展工作向纵深发展。

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